חשיבות עצמאות ושקיפות הרגולטור בענף האנרגיה- Sector Comment


 

חזור
 

בתחילת חודש אוגוסט 2015 אישרה הממשלה את תקציב המדינה לשנים 2016-2015, וכן את חוק ההסדרים הנלווה לו. אישור תקציב המדינה וחוק ההסדרים יוצר מתווה חוקתי לרפורמה רגולטורית אשר במסגרתה יועברו רשות לשירותים ציבוריים


אנשי קשר:
אורית תשובה, אנליסט
orit.teshuva@midroog.co.il
אלון ליפשיץ, אנליסט
alonl@midroog.co.il
ישי טריגר, ראש צוות
yishait@midroog.co.il
יובל סקורניק, ראש צוות בכיר 
yuvals@midroog.co.il
בתחילת חודש אוגוסט 2015 אישרה הממשלה את תקציב המדינה לשנים 2016-2015, וכן את חוק ההסדרים הנלווה לו. אישור תקציב המדינה וחוק ההסדרים יוצר מתווה חוקתי לרפורמה רגולטורית אשר במסגרתה יועברו רשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן: "רשות החשמל") ורשות הגז הטבעי (להלן: "רשות הגז") לפיקוח של רגולטור יחיד הכפוף למשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן: "משרד האנרגיה"). בעידן הנוכחי, מבנה הרגולציה בקשר עם משק החשמל והגז הטבעי בישראל, מפוצל בין שתי רשויות, רשות הגז הטבעי ורשות החשמל: (1) רשות החשמל הינה רשות עצמאית שהוקמה בשנת 1996 במסגרת המלצות וועדת ורדי, במטרה לבצע הפרדה ברורה בין הגוף המפקח על פעילותה של חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן: "חח"י") לבין הבעלים שלה (מדינת ישראל המחזיקה בכ- %ֵֵֵֵֵֵ99.9), לרבות הטמעת פיקוח רחב ועצמאי על כלל משק החשמל בישראל. תפקידה של רשות החשמל הינו, בין היתר, לאזן בין שמירה על מסגרת תעריפים הולמת לתמיכה ביזמים פרטיים בתחום ובנוסף לקדם ייצור חשמל באופן תחרותי; (2) רשות הגז כפופה למשרד האנרגיה ופועלת מתוקף חוק משק הגז הטבעי תשס"ב- 2002 המסדיר את הפעילות במשק הגז הטבעי בישראל. רשות הגז אמונה על נושא הבטיחות, תכנון אסטרטגי לטווח ארוך המבטיח אספקת גז טבעי רציפה, קביעת תעריפים ואמות מידה למתן שירותים. 
משק הגז הטבעי והחשמל הינם בעלי חשיבות גבוהה לחברה ולמשק, בפרט במדינת ישראל המאופיינת בכלכלת "אי בודד" ואינה יכולה להתבסס על שכנותיה בעתות מחסור. להערכת מידרוג, לרפורמה השלכות שונות על שיקולי הדירוג. מחד היעילות המשקית צפויה לעלות, ותמיכת המדינה בספקי שירותים חיוניים תוך סנכרון צרכיהם עשויה להתעצם נוכח איחוד הרשויות. מאידך גיסא חוסר הוודאות והעקביות הרגולטורית, הן כתוצאה משינוי מסגרת רגולטורית והן כתוצאה מהתערבות הדרג הפוליטי בהחלטות הרגולטור, עלול להשפיע לרעה על דירוג חברות הפועלות בענף האנרגיה. נציין, כי מבנה המימון הנהוג בענפים אלו הינו ארוך טווח (15-20 שנים), לפיכך יכולת חיזוי תזרים המזומנים ועקביות ההחלטות הרגולטוריות לאורך זמן הינם נדבך מרכזי ביציבות הפיננסית של העסקאות בענף זה. לרוב המסגרת הרגולטורית מסדירה מנגנון תעריפי, הקצאת ייצור יעילה, היערכות לשעת חירום, תמהיל שימוש במקורות אנרגיה ותמהיל טכנולוגיות לייצור חשמל אשר הולמים את רכיבי העלות הנורמטיבית של הפרויקטים ואת צרכי משק האנרגיה. 
במסגרת דירוג פרויקטים1 וחברות תשתית2 הפועלות במשק החשמל והגז הטבעי נבחנת, בין היתר, מידת הפיתוח של המסגרת הרגולטורית, שקיפותה, עקביות החלטות עבר של הרגולטור. יתר על כן, מעבר למסגרת רגולטורית חדשה תוביל לשינוי בקשר עם תפיסת המסגרת הרגולטורית כבעלת היסטוריית פעילות ארוכה (Track – Record), ובכך עלולה לפגוע בניתוח סיכוני האשראי של פרויקטים קיימים ועתידיים.
לעצמאות הרגולטור השפעה ישירה על יכולת קבלת ההחלטות העתידיות ללא התחשבות בשיקולים אקסוגניים המהווים השפעה עקיפה לענף עליו הוא מפקח. לפיכך, החשש העיקרי ממעורבות הדרג הפוליטי הינו כי החלטותיו ישתנו תכופות. מעבר לרשות שאינה עצמאית ונתונה ללחצים פוליטיים, עלול לפגוע בוודאות וביציבות הרגולציה, וכנגזרת תשפיע באופן שלילי על ודאות תזרים המזומנים בזמן הארוך, דבר אשר יוביל לפגיעה ישירה בדירוג הפרויקטים ו/או בחברות הפועלות בענף. כמו כן, שינוי מדיניות הרגולציה רטרואקטיבית יוביל גם הוא להעלאת סיכוני האשראי של פרויקטים קיימים ועתידיים. נכון להיום, היקף החוב שגויס לטווח ארוך לטובת מימון פרויקטים ותשתיות מסתכם בעשרות מיליארדי ₪ בתחום החשמל והגז הטבעי. 
מסקירה וניתוח השוואה גלובאלית עולה כי להתערבות האקסוגנית והיעדר עקביות רגולטורית השפעות שליליות הן על פרויקטי אנרגיה פעילים, והן על פרויקטים אשר עתידים היו לקרום אור וגידים. ישנה מגמה של משקיעים בארץ ובעולם להימנע על פי רוב מהשקעה בשווקים אשר תנודתיות ההחלטות הרגולטוריות בהם הינה גבוהה. ככל שמנגנון קביעת התעריפים הינו רגולטורי, בדומה למשק האנרגיה הישראלי, ואינו מושפע מתעריפי שוק חופשי תחרותי (Spot Price) ההשפעה על מגמה זו תהיה חזקה יותר. 
מידרוג תמשיך ותעקוב אחר ההתפתחויות במבנה הרגולציה וההשלכות הרוחביות על משק התשתיות והאנרגיה. תכנית איחוד הרשויות הרגולטוריות במשק החשמל והגז הטבעי צפויה להוביל לשיפור ביעילות פעילות הרגולטור ולחיסכון בעלויות המשקיות. אולם, חשוב לבחון את השלכות השינויים הרגולטורים על ניתוח סיכוני האשראי של פרויקטים ותשתיות בענף האנרגיה. בפרט, חשובה עצמאותה של הרשות הרגולטורית ועקביות החלטות העבר של הרגולציה וזאת כאמצעי לחיזוי וליציבות המסגרת הרגולטורית העתידית. עיקר המימון, הקיים והעתידי, בענף האנרגיה מושקע באפיקי החיסכון ארוך הטווח של אזרחי מדינת ישראל, וכל שינוי בהערכת סיכוני האשראי עלול להוביל להשפעה ישירה על התשואות העתידיות באפיקי חיסכון אלו. המסגרת הרגולטורית באה לידי ביטוי בשיקולי הדירוג ותוצאותיו, השלכות שליליות בדירוגים של פרויקטים חיוניים למשק עלולות לפגוע ברווחת אזרחי ישראל. 
 

[1] דוחות מתודולוגיים קשורים: (1) פרויקטים סולאריים; (2) תחנות כוח; (3) מימון פרויקטים.

[2] דוחות מתודולוגיים קשורים: (1) חברות חשמל וגז טבעי; (2) חברות הולכת גז וחשמל.

הרשמה לרשימת התפוצה

מידרוג Update